Introducción
⌅La soberanía alimentaria para Cuba, significa un gran desafío, que en los momentos actuales se hace imprescindible para garantizar la alimentación de la población cubana.
El país está trabajando en diferentes iniciativas desde los niveles nacional, provincial y municipal para contribuir a la soberanía y seguridad alimentaria y nutricional. Desde el 2019, se está implementando el Programa País “Apoyo Estratégico a la Seguridad Alimentaria Sostenible en Cuba” (SAS Cuba), financiado por la Unión Europea y apoyado en su implementación por el PNUD y la FAO. Este programa es coordinado por el Ministerio de la Agricultura, con la participación de otros Organismos de la Administración Central del Estado (OACEs) implicados en la alimentación de la población y se implementa en seis municipios del centro del país: Santa Clara, Remedios y Placetas, en la provincia Villa Clara; y los municipios de Sancti Spíritus, Taguasco y Yaguajay, en la provincia Sancti Spíritus. Estos territorios son importantes para el desarrollo agropecuario y en ellos se pueden implementar exitosamente los resultados de la ciencia y la innovación.
El objetivo del Programa es contribuir a la implementación del Programa de Autoabastecimiento Alimentario Municipal (AAM), a través de tres proyectos de colaboración desde las siguientes dimensiones: El apoyo a la construcción de políticas y formas de gestión; el fortalecimiento de las capacidades locales para producir alimentos diversificados, inocuos y sanos; y la gestión del conocimiento para favorecer los sistemas de innovación a nivel local.
Uno de los aspectos distintivos en este programa es el enfoque que promueve para lograr Sistemas Agroalimentarios Sostenibles, Resilientes y con Equidad (SASRE), los cuales son sistemas que reúnen todos los elementos y actividades relacionadas con la producción, elaboración y/o transformación, distribución, preparación y consumo de los alimentos; así como los productos de estas actividades, incluidos los resultados socioeconómicos y ambientales. Abarcan a todas las personas, instituciones y procesos mediante los cuales se producen, elaboran, transforman y llevan hasta el consumidor los productos alimenticios. Es por esta razón, que el desempeño de estos sistemas a nivel local juega un papel decisivo en el logro de la soberanía alimentaria nacional.
Este nuevo enfoque SASRE, asociado a los Sistemas Agroalimentarios incluye varias dimensiones que tributan al desarrollo de los mismos:
- La nutrición: entendido como principio rector de los sistemas agroalimentarios, la respuesta de estos a las carencias/problemas nutricionales de las poblaciones locales es considerado principio básico de su sostenibilidad. Esto implica que aspectos como valor nutricional, hábitos nutricionales y enfermedades causadas por problemas nutricionales son aspectos a tener en cuenta al establecerse las estrategias para el autoabastecimiento alimentario a nivel territorial.
- El desarrollo de cadenas de valor: con el objetivo de incrementar la eficiencia y la productividad de los sistemas agroalimentarios, a la vez que se potencian los procesos de integración y articulación de los actores económicos de un territorio, se fomenta la mejora del desempeño y gestión de cadenas agroalimentarias que aprovechen las capacidades territoriales y que establezcan relaciones para contribuir a la satisfacción de la demanda. Esta dimensión es considerada un aspecto clave de la sostenibilidad económica de los sistemas.
- El manejo de los recursos naturales: considerando al suelo, al agua y a la biodiversidad como los recursos naturales básicos para la producción agropecuaria, se promueve un uso racional de los mismos, así como la aplicación de prácticas agrícolas que contribuyan a su mejoramiento y conservación para garantizar la sostenibilidad ambiental.
- La adaptación, mitigación y resiliencia al cambio climático: partiendo de la incidencia del cambio climático en los escenarios territoriales, se promueven cambios en las prácticas agrícolas que permitan potenciar la adaptación, la mitigación y la resiliencia.
- La sostenibilidad energética: para que los sistemas agroalimentarios sean menos dependientes de altos consumos de energía o de fuentes dependientes de combustibles fósiles, este enfoque aboga por el desarrollo de la eficiencia energética y el uso de las Fuentes Renovables de Energía (FRE) para los diferentes procesos vinculados a los modelos de gestión de los sistemas agroalimentarios locales.
- La gestión y control de la calidad y la inocuidad: con el objetivo de desarrollar una alimentación sana, este enfoque potencia la atención a los sistemas de control de la calidad e inocuidad de los alimentos a lo largo de toda la cadena alimentaria. Se enfatiza en la coordinación de sistemas territoriales que articulen a los actores en procesos de gestión que garanticen el cumplimiento de este objetivo.
- La prevención y disminución de las Pérdidas y Desperdicios de Alimentos (PDA): las pérdidas de alimentos se refieren a la disminución de la masa de alimentos originada, con independencia de su causa, en las etapas de cosecha, beneficio, transportación, almacenamiento, transformación y comercialización mayorista. Los desperdicios de alimentos se refieren a la masa de alimentos no aprovechada en el ámbito de los mercados minoristas, a nivel de consumo del hogar, en entidades públicas, gastronómicas y de servicios alimenticios. Las PDA ocurren por mal funcionamiento de las cadenas de valor. Prevenir y reducir estas pérdidas, así como, utilizar los desperdicios para mejorar los suelos, producir alimento animal o energía, son aspectos que este enfoque promueve, con gran prioridad.
- El aprovechamiento de los residuos agrarios: son todas las acciones que se realizan por las personas de forma organizada, eficiente y amigable con el medio ambiente para utilizar todas las fracciones de los cultivos que no constituyen la cosecha propiamente dicha, o los restos de cultivos provenientes de las limpiezas que se hacen del campo y en algunos casos, incluye productos generados en la transformación de productos cosechados. Ejemplo: semillas, cáscaras, tallos de plantas, vainas, hojas y otras partes no comestibles, provenientes de las cosechas agrícolas y de la poda de los árboles, todo lo cual pudiera aprovecharse en el composteo o alimento animal.
- La equidad e inclusión social: se presta especial atención a la existencia de brechas de desigualdad en las oportunidades y empoderamiento de grupos sociales vulnerables, promoviéndose procesos e incentivos para su inclusión en los sistemas agroalimentarios.
Metodología de la investigación
⌅La investigación se realizó desde el 2021 y se presentan resultados de todo el proceso hasta el 2023. Se realizó un diagnóstico para analizar las diferentes dimensiones del enfoque SASRE que inciden el desempeño de los Sistemas Alimentarios Locales: nutrición, desarrollo de cadenas de valor, manejo de los recursos naturales, adaptación, mitigación y resiliencia al cambio climático, sostenibilidad energética, gestión y control de la calidad y la inocuidad; prevención y disminución de pérdidas y desperdicios de alimentos; aprovechamiento de los residuos, equidad e inclusión social; las cuales se describieron en epígrafe anterior.
Este diagnóstico se realizó en el año 2021, anterior de
la aprobación de la “Ley de Soberanía Alimentaria y Seguridad
Alimentaria y Nutricional en Cuba (Ley 148/2022Gaceta
Oficial de la República de Cuba. (2022). No. 77 del 28 de julio del
2022. Ley 148/2022: “Ley de Soberanía Alimentaria y Seguridad
Alimentaria y Nutricional” (Ley SSAN) y Decreto 66/2022, Reglamento de
la Ley SSAN. Disponible en: https://www.gacetaoficial.gob.cu>goc-2022-o77_.pdf
). Inicialmente, se realizaron tres talleres con
expertos nacionales pertenecientes a entidades de diferentes Organismos
de la Administración Central del Estado (OACEs) y se validó con otros
actores locales.
Los equipos formados se asociaron a los siguientes temas:
- Nutrición y cadena de valor: Representantes del MINAG, MINAL, MINSAP, MES y de la Asociación de Técnicos Azucareros de Cuba (ATAC).
- Calidad, inocuidad, pérdidas y desperdicios de alimentos, aprovechamiento de residuos: Representantes del MINAG, Grupo Empresarial Acopio, MINAL y FAO.
- Manejo de recursos naturales, cambio climático y sostenibilidad energética: Representantes del MINAG, la Fundación Núñez Jiménez para la Naturaleza y el Hombre y la ACPA.
- Inclusión social, equidad de género y generacional: Representantes del MINAG, del Ministerio de Educación Superior (MES), del Ministerio de Economía y Planificación (MEP) y del CITMA.
El ejercicio participativo respondió a la siguiente interrogante: ¿Cuáles son las limitaciones (L) y potencialidades (P) relacionadas con las políticas, el marco jurídico, los modelos de gestión, las estrategias, los programas y otras formas organizacionales que inciden en las diferentes dimensiones del enfoque SASRE?
Se realizó un proceso de validación de los resultados obtenidos en cada uno de los temas, con especialistas y directivos de los diferentes ministerios, donde estuvieron representados el MINAG, MINCIN, MINSAP, MES, MINJUS, AZCUBA y otros grupos empresariales del MINAG, así como organizaciones no gubernamentales como ANAP, ACTAF, ACPA, ATAC.
Estos resultados, además, fueron enriquecidos después de los talleres con un análisis documental, identificando toda la base legal relacionada con estos temas, para poder conocer en una etapa posterior del diagnóstico, los vacíos desde el punto de vista jurídico, legal o institucional que limitan cada una de estas actividades en el país en cuanto a regulaciones y acciones de implementación.
Además, se realizaron procesos a nivel municipal y provincial donde también se identificaron las principales limitaciones y potencialidades que incidían en el Autoabastecimiento Alimentario Municipal y que estaban asociadas a la implementación de las normas jurídicas, modelos de gestión, programas y otras formas organizacionales.
Se elaboró una encuesta para diagnosticar el proceso de gestión estratégica del Autoabastecimiento Alimentario Municipal (AAM) como contribución a la soberanía y seguridad alimentaria y nutricional en el municipio. Se conocieron, fundamentalmente, los criterios de los directivos, funcionarios, especialistas, productores y comercializadores sobre los elementos que caracterizan este proceso y su nivel de satisfacción con el mismo, a nivel municipal. Esta encuesta se estructuró para levantar la información en cinco dimensiones relacionadas con la planificación y la gestión estratégica del AAM: la planificación, la organización, la implementación y el seguimiento, evaluación y control del autoabastecimiento alimentario municipal.
Participaron en esta encuesta un total de 274 personas, de ellas: 105 en la provincia de Sancti Spíritus (26 en el Municipio Sancti Spíritus, 22 en Taguasco y 57 en Yaguajay) y 169 en la provincia de Villa Clara (57 en el Municipio Santa Clara, 63 en Remedios y 49 en Placetas).
Después de la aprobación de la Ley 148/2022Gaceta
Oficial de la República de Cuba. (2022). No. 77 del 28 de julio del
2022. Ley 148/2022: “Ley de Soberanía Alimentaria y Seguridad
Alimentaria y Nutricional” (Ley SSAN) y Decreto 66/2022, Reglamento de
la Ley SSAN. Disponible en: https://www.gacetaoficial.gob.cu>goc-2022-o77_.pdf
(Ley SSAN) y como parte de su implementación, los
seis municipios elaboraron los Planes de Acciones Municipales para
lograr la soberanía y seguridad alimentaria a nivel local.
Estos procesos se realizaron sobre la base de los diagnósticos con enfoque SASRE y a través de una metodología propuesta que fue elaborada por el colectivo de autores de esta investigación y validada en todos los municipios del país.
Resultados y discusión
⌅A partir del análisis realizado a nivel nacional se identificaron las Normas Jurídicas y técnicas cubanas, relacionadas con la Soberanía Alimentaria y la Seguridad Alimentaria y Nutricional (SSAN) y con el enfoque SASRE. Este proceso evidenció una gran proliferación de normas, con una dinámica impresionante, lo cual hace que el cronograma legislativo en el país se actualice anualmente. Se constató que las normas registradas tributan a diferentes políticas a nivel de país. Se cuenta con un estudio desde 1959 hasta la actualidad, y algunas de esas normas aún están vigentes. Hasta la fecha se tienen registradas 37 políticas públicas: 13 leyes, 44 Decretos-Leyes, 27 Decretos, 112 Resoluciones, 13 Instrucciones y 151 Normas Cubanas (Normas de nutrición, inclusión social equidad de género y generacional; normas asociadas a la sostenibilidad energética; cambio climático y recursos naturales).
En los municipios, durante el proceso de diagnóstico, fueron identificadas las principales políticas, y otras formas de gestión con mayor incidencia sobre el Autoabastecimiento Alimentario Municipal (AAM), entre ellas se encuentran las siguientes:
- Política de Recursos Fitogenéticos y Semillas.
- Política de precios.
- Política bancaria.
- Política Crediticia.
- Política Tributaria.
- Decreto Ley 358 de 9 de abril de 2018: “De la entrega de tierras estatales ociosas en usufructo” y su Reglamento el - Decreto No. 350 de 29 de junio de 2018.
- Política de perfeccionamiento de las bases productivas.
- Política para la mecanización, el riego y el drenaje agrícola (en fase de aprobación un Decreto Ley y su Reglamento).
- Política de calidad e inocuidad de los alimentos.
- Política de genética y recursos zoogenéticos.
- Política de conservación de los suelos.
- Política de Normalización, Metrología, Calidad y Acreditación.
- Política para la Producción Industrial de Alimentos.
- Política sobre los Organismos Genéticamente Modificados y su uso en la Agricultura.
- Política del Perfeccionamiento del Sistema Ambiental.
- Decreto - Ley 304. Contratación Económica.
- Ley No. 118 Ley de la Inversión Extranjera.
- Normas de la Sanidad Animal.
- Normas de Sanidad Vegetal.
- Programa de Agricultura Urbana, Suburbana y Familiar (PAUSUF).
- Modelo de gestión de los Polos Productivos.
- Comercialización en Divisa de las Empresas del MINAG.
- Estrategia Productiva de Acopio y Comercialización para lograr el Autoabastecimiento Municipal de Viandas, Hortalizas, Granos y Frutas.
Como parte del diagnóstico se estudiaron variables del contexto externo que inciden en el AAM de los seis municipios estudiados y se identificaron las Oportunidades (Figura 1) y las Amenazas (Figura 2). Donde se puede apreciar las que aparecen con mayor frecuencia en estos diagnósticos municipales.
- Implementación de los lineamientos, conceptualización del modelo económico y social y Plan de Desarrollo económico y Social hasta el 2030.
- Reconocimiento del derecho a la alimentación.
- Aprobación del Plan SAN para Cuba.
- Modificaciones de base jurídica.
- Políticas del desarrollo territorial
- Autonomía de los gobiernos municipales.
- Decreto Ley 358. De la entrega de tierras estatales ociosas en usufructo.
- Política crediticia.
- Inversión extranjera y colaboración internacional
- Programas de ciencia tecnología e innovación.
- Programas Nacionales para la producción, transformación y comercialización de alimentos.
- Flexibilización en la comercialización de los productos agropecuarios.
- Venta de equipos e insumos para las bases productivas y privados.
- Marco regulatorio para ventas al turismo.
- Exportación de productos agropecuarios.
- Existencia de vínculos con la Zona de desarrollo del Mariel.
- Crisis económica sistémica y bloqueo de los EUA contra Cuba
- Efectos del cambio climático
- Aplicación de la Política de precios en los productos agropecuarios
- Centralización del proceso inversionista
- Implementación del Decreto Ley 358
- Poca autonomía de las cooperativas
- Alto nivel de importaciones para productos alimenticios
De esta valoración y de la identificación de las variables internas (Debilidades y Fortalezas), las cuales responden al contexto de cada territorio, se lograron conocer las principales brechas existentes, de las cuales se mencionan algunas de las más importantes en los diferentes municipios:
- Perfeccionamiento del Modelo de gestión a nivel municipal bajo la coordinación del gobierno que logre la articulación de sector estatal y el no estatal en función los sistemas agroalimentarios locales sostenibles y soberanos.
- Creación de espacios de discusión y concertación de las políticas públicas y el marco jurídico asociado al AAM.
- Implementación de una estrategia municipal para lograr equidad de género y generacional en función de la SSAN.
- Perfeccionamiento del proceso de comercialización de las producciones agropecuarias y forestales, así como los insumos y materias primas que garanticen el AAM.
- Diseño de una estrategia de comunicación integral para una buena nutrición por grupos etarios.
- Diseño de una estrategia local de adaptación al cambio climático y de mitigación de impactos de fenómenos meteorológicos extremos.
- Implementación de acciones interinstitucionales para mejorar la articulación de los servicios de apoyo en función de un mayor desarrollo del PAM.
- Perfeccionamiento e implementación del programa para el uso de fuentes alternativas de energía renovable para las producciones agropecuarias en el municipio.
- Perfeccionamiento de la implementación del Decreto 350 para la entrega de tierras en usufructo, y la vinculación de los usufructuarios a las formas productivas.
Además, como parte del diagnóstico se identificaron posibles acciones relacionadas con las políticas y los modelos de gestión del AAM, las cuales fueron una importante información a tener en cuenta durante el proceso posterior de elaboración de los Planes de Acciones Municipales para alcanzar la SSAN, entre ellas pueden mencionarse las siguientes:
- Monitorear la implementación del marco regulatorio asociado a la producción de alimentos sanos e inocuos.
- Facilitar que los actores profundicen en el conocimiento del marco regulatorio como vía para lograr un mejor desempeño de las cadenas alimentarias y la satisfacción de las demandas nutricionales de la población, respetando sus tradiciones culturales y hábitos de consumo.
- Promover la aprobación de normas jurídicas que regulen el desarrollo de sistemas de certificación de productos orgánicos, agroecológicos o los obtenidos bajo buenas prácticas agrícolas que conlleven a precios diferenciados.
- Diseñar e implementar un programa de capacitación para directivos y especialistas que recoja las políticas y el marco jurídico para implementar el Plan SAN y la Ley de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional.
- Establecer un sistema de priorización de los temas con mayor relevancia para la Estrategia de Desarrollo Territorial que dé respuesta a las principales demandas de las cadenas agroalimentarias.
- Actualizar la Estrategia de Desarrollo Municipal, para estimular las producciones de alimentos: viandas, hortalizas, granos, frutales, peces y ganado menor, que garanticen cubrir las necesidades nutricionales por grupos de edades.
- Diseñar un curso con enfoque a la gestión de los procesos que permita el desarrollo de proyectos y la autogestión de las diferentes formas de producción agroindustriales.
- Fortalecer las capacidades en el personal de salud, a través de un entrenamiento para incorporar los aspectos nutricionales en la planificación de las producciones agropecuarias.
- Elaborar un programa de capacitación sobre educación nutricional para generar cambios en los estilos de alimentación y mejorar los indicadores de salud. asociados a la nutrición.
En el proceso de elaboración de los Planes Municipales de Acciones para lograr la SSAN, se partió de los resultados del diagnóstico integral, con enfoque nutricional y del análisis de los programas agropecuarios aprobados por el MINAG. Estos programas se priorizaron según las características de cada municipio.
- Programas (insumos): Semilla, Suelo e ingeniería agrícola, Bioproductos, Alimento animal, Medicamentos de uso veterinario.
- Programas (Producción agrícola): Agricultura Urbana, Suburbana y Familiar; Arroz, Viandas, De Hortalizas, Granos, Cítricos y frutales, Café y cacao.
- Programas (Producción pecuaria): Apícola, Porcino, Avícola, Ganado Menor, Ganado bovino, Acuicultura y pesca.
- Programas (industria): Industria láctea y cárnica, Industria de frutas y vegetales.
Se destacó la importancia de perfeccionar otros programas de la Estrategia de Desarrollo Municipal (EDM) que intervienen en la implementación de la Ley SSAN, por ejemplo: Programa de desarrollo educacional, Programa de desarrollo de la cultura, Programa de salud, Programa de comunicación e informatización, entre otros.
Además, se enfatizó en que la Estrategia de Desarrollo Local, es el documento rector del Municipio, y debe incluir dentro de sus líneas estratégicas la soberanía alimentaria y la seguridad alimentaria y nutricional.
En esta metodología, se recomienda tener en cuenta:
- Títulos contenidos en la Ley SSAN: Sistemas Alimentarios Locales Soberanos y Sostenibles, Calidad e inocuidad de los alimentos; Prevención y reducción de las pérdidas y desperdicios de alimentos; transformación y comercialización de los alimentos, comercio exterior e inversión extranjera en el sector alimentario, educación alimentaria y nutricional; comunicación social; mecanismos de evaluación y control.
- Dimensiones del enfoque SASRE, abordados por el Programa SAS Cuba: Nutrición, Desarrollo de cadenas de valor, Manejo de los recursos naturales (agua, suelo y biodiversidad), Sostenibilidad energética, Resiliencia y adaptación al cambio climático, Gestión de la calidad y control de la inocuidad de los alimentos, Disminución de pérdidas y desperdicios de alimentos, Inclusión social y equidad (de género y generacional).
- Temas estratégicos y componentes transversales contenidos en el Plan Nacional para la Soberanía Alimentaria (Plan SAN).
- Las 63 medidas orientadas por el MINAG, para dinamizar el desarrollo del sector agroalimentario.
Lecciones aprendidas del proceso
⌅- El proceso de diagnóstico contribuyó a la implementación de la Ley SSAN en los municipios seleccionados y además, aportó metodológicamente para el resto de los municipios del país.
- El fortalecimiento de las capacidades en los actores y decisores locales en el conocimiento de las políticas públicas constituye un factor de éxito para la gestión estratégica a nivel local.
- La utilización de las tecnologías de la información y la comunicación (TICs) contribuye a mejorar los procesos de capacitación y el sistema gerencial para el AAM.
- El proceso de elaboración del diagnóstico integral demostró la necesidad de abordar de forma holística y transdiciplinaria el Programa de AAM.
- La implementación de la Ley SSAN requiere de un proceso de planificación estratégica a nivel municipal y provincial, que parte de la actualización de las Estrategias de Desarrollo Municipal y Provincial.
- El diseño de políticas territoriales se identificó como imprescindible para garantizar el éxito de las acciones estratégicas priorizadas en los Municipios.